Hierbij transscript van lezing door prof. mr. dr. H. E. Bröring in Vita Nova te Middelstum van 22 mei 2015. Met dank aan Kor Dwarshuis. De originele geluidsopname is hier te vinden.

Dames en heren, ik ga gauw verder. Ik werd geïntroduceerd als hoogleraar Integrale Rechtsbeoefening. Dat is officieel ook zo. Maar laat ik het zo zeggen, grasmaaien is mijn hobby maar Bestuursrecht mijn vak. Dat wil zeggen dat ik mij vooral bezig houdt met wat collega Brouwer noemt de verhouding tussen overheid en burger, dus het Publiek Recht.

[…]

Wat ga ik behandelen. Iets over de verhouding tussen de drie partijen: Overheid, NAM en ook de burger uiteraard. Daarna ga ik nader in op de verhouding bestuur en rechter, waar ook collega Oldenhuis al iets over heeft gezegd. En hij spreekt een duidelijke voorkeur uit voor de versterking van de rol van de rechter. Daarna ga ik met u stil staan bij de bestuurlijke bevoegdheden, dat is een hele reeks bevoegdheden. Ik zal in dat kader ook een paar opmerkingen maken over de Crisis- en Herstelwet. Ik kan u op dat punt misschien ook geruststellen. En vervolgens ga ik in het bijzonder in op de taak en de rol van de Nationaal Coördinator Groningen, de nieuwe functie van de heer Alders. En dan kom ik uiteraard nog bij een aantal conclusies uit.

En dan pak ik deze toch even erbij. Het is eigenlijk zo dat deze schuine lijnen de verhouding tussen overheid en burger weergeven, inclusief de NAM. Dus dit zijn bestuursrechtelijke verhouden en dit is de privaatrechtelijke verhouding waar collega Oldenhuis het vooral over had. En wat speelt er zoal in die relatie overheid en burger. Allereerst dat instemmingsbesluit waar ook collega Brouwer het in zijn inleiding over heeft gehad. Zal ik ook een paar opmerkingen maken. Het kan zo zijn dat zo’n besluit onrechtmatig blijkt te zijn en als zo’n besluit vervolgens schade heeft veroorzaakt kan die worden verhaald. Maar of zo’n besluit onrechtmatig is moet nog blijken in die bodemprocedure bij de Raad van State die momenteel loopt. Ja, en als zo’n besluit onrechtmatig blijkt te zijn dan wordt ie vernietigd en komt er een nieuw besluit. En uiteindelijk is het spelletje zo dat er aan het eind wel een rechtmatig besluit zal zijn.

Dus daar valt niet zo snel schadevergoeding van te verwachten. Iets anders is het recht op nadeelcompensatie. Het zou kunnen zijn dat blijkt dat het besluit rechtmatig is maar dat mensen misschien toch in aanmerking komen voor vergoeding door de staat. Dus niet alleen schadevergoeding van de kant van de NAM maar ook vergoeding door de staat. Wanneer is dat het geval? Dat is het geval als je kunt spreken van zoals dat heel sjiek heet een speciale en een bijzondere last. Het gaat erom dat de mensen nadeel hebben die valt buiten het normaal maatschappelijk risico. Nou er is hier geen enkel probleem want schade als gevolg van bevingen valt niet onder normaal maatschappelijk risico. Dus dat is helder.

Het moet ook gaan om een bijzondere last in die zin dat de mensen die hier wonen, het nadeel lijden en anderen niet, en dan is juridisch de vraag, met welke mensen moet je vergelijken, welke mensen hebben extra het nadeel van het instemmingsbesluit. En er zijn mensen die zeggen je moet vergelijken met mensen in de betrokken regio. Ja dan zit je toch gelijk met alle mensen die het nadeel lijden, dan zou het spaak lopen. Maar volgens mij moet je vergelijken met mensen in heel Nederland en dan is ook deze drempel gepasseerd en kun je concluderen dat mensen recht hebben op nadeelcompensatie. Dan is er nog één drempel en dat is dat de theorie over nadeelcompensatie ook zegt dat er geen alternatieve vergoedingsregeling is, en je zou kunnen denken aan de bepaling uit het Burgerlijk Wetboek dat de NAM alles moet betalen, ja als je die redenering volgt dan zou de staat de dans ontspringen. Maar dat laatste is niet zeker, en bovendien, dit verhaal geldt niet alleen met betrekking tot het instemmingsbesluit maar ook met betrekking tot andere besluiten die ik ook straks nog even heel kort zal noemen.

[stilte] Hier [?] ga ik verder niet op in, het kan natuurlijk altijd zo zijn dat de overheid zegt, nou ja we willen ook nog hier en daar geld geven voor wipkippen en dergelijke en weet ik veel wat. Dat staat natuurlijk iedereen vrij zoals de NAM ook van alles en nog wat sponsoren.

Onrechtmatig toezicht, dat is altijd een lastig verhaal en wordt niet snel aangenomn. De overheid oefent op allerlei terreinen toezicht uit. En alles er vervolgens toch iets mis gaat zoals hier in deze streek dan ontspringt de overheid toch vaak wel de dans maar met het rapport van de Onderzoeksraad Voor Veiligheid zou je kunnen zeggen, ja daar zijn de verwijten aan het adres zo groot dat je ook heel goed zou kunnen verdedigen dat er sprake is van onrechtmatig toezicht. Dus dan zou er ook in die zin nog aansprakelijkheid van de overheid, van de staat inzitten.

Een paar hele mooie foto’s. U zult ze op uw nachtkastje hebben staan, in ieder geval één van de portretten. De linker hier is u wel bekend (Henk Kamp, red). De rechter hier is Maarten Feteris, de president van de Hoge Raad. Wat hier speelt is, wie moet het probleem nou oplossen, het bestuur of de rechter? Daar gaat het toch wel een beetje over. Er is net ook gesproken over de taak van de rechter. Misschien moet er een bevingenkamer komen. Maar u hebt ook wel begrepen dat minister Kamp en velen met hem vooral inzetten op een sterke rol van het bestuur. En dat bestuur, dat zal ik ook duidelijk maken, is buitengewoon complex, zo complex dat men de vage term “Governance” gebruikt. U moet maar onthouden, als men zo’n vage term als “Governance” gebruikt, dat men het zelf ook niet helemaal meer begrijpt. Dat geeft aan dat dit allemaal heel ingewikkeld is. Wat u wel in de gaten moet houden is dat het bestuur, en dan deel ik ook het vertrouwen van collega Oldenhuis: we moeten van het goede van de mens uitgaan, de bestuurders doen ook echt oprecht hun best om er het beste van te maken en mensen ook het recht te verschaffen. Ook het bestuur verschaft recht, niet alleen de rechter.

Maar hoe zit dat verder nou precies in elkaar. Ik was 29 jannuari 2013 in sporthal de Boshal in Loppersum. Er waren waarschijnlijk ook mensen van u bij. Het was een bijzondere bijeenkomst, we moesten allemaal staan omdat Beatrix net abdicatie had aangekondigd en daarna volgde nog het Grunnings Laid, en het viel ook op dat de heer Kamp toen nog heel veel steun uit de bevolking kreeg. Min of meer aan het eind was er een keurige gestudeerde mijnheer en die vroeg ook of het niet wenselijk zou zijn om in dit dossier te werken met de omkering van de bewijslast. En toen viel minister Kamp uit zijn rol en was ie heel geïrriteerd. En hij zei toen, we moeten het vooral praktisch houden. Alsof juist die omkering niet buitengewoon praktisch is. Maar dan probeer je te begrijpen ook, wat zit daar nou achter. Nou, daar kun je allerlei speculaties op hebben. Je zou kunnen denken, hij wil de regie gewoon niet kwijt. Het zou ook kunnen zijn dat hij heel oprecht van mening is dat mensen beter geholpen zijn met bestuurlijke oplossingen. Met een instituut als Nationaal Coördinator, terwijl al die procedures bij de rechter, het gaat om zoveel mensen, zoveel ingewikkelde vragen, ja dat is misschien ook geen goede oplossing. Dat zou hij heel goed kunnen vinden. Als het dan vervolgens gaat om discussie over omkering van bewijslast, daar heeft hij zich, zoals u weet, enorm tegen verzet. Ja en dat vind ik toch een beetje raar want wat we hier ook in de gaten moeten houden is aan de ene kant moeten mensen hun recht krijgen, en dat kan het bestuur misschien net zo goed doen als de rechter in veel gevallen. Maar hoe dan ook, welke oplossing je dan ook kiest, mensen hebben los daarvan zelfstandig het recht op daadwerkelijke toegang tot de rechter. En onze indruk is dat die toegang in vele gevallen niet verzekerd is, dat er allemaal drempels zijn en dat het dus heel goed is dat de politiek iets bedenkt, of anders de rechter iets bedenkt waardoor die toegang ook echt verzekerd is. Dat zijn twee dingen die los van elkaar staan. Het bestuur kan zich goed inspannen, maar dat is geen enkele reden om de toegang tot de rechter, om die drempel ook hoog te houden.

Dat wil ik daar over zeggen, en ik denk dat dat in die discussie nog niet voldoende is benadrukt. Ik moet trouwens ook soms wel lachen ook wat er in de krant over deze problematiek wordt geschreven. Kijk, het recht is iets heel simpels. In wezen gaat het gewoon om een aantal basale afspraken die wij in de samenleving hebben gemaakt en vastgelegd in een wetboek. Een aantal van die algemene regels heeft collega Oldenhuis ook net voorgehouden. Die regels gelden gewoon. Daar heeft iedereen zich aan te houden, ook de politiek. En dan moet je soms ook wel lachen, er is ook schade buiten het aardbevinggebied, die cirkel van de NAM, in Zuidlaren, en dan zijn er ook in Drenthe burgemeesters ongerust. En die vragen Kamp hoe moet dat nou, en dan zegt minister Kamp, nou ja als de NAM de schade heeft veroorzaakt, dan moet ook de NAM die schade vergoeden. En de burgemeesters waren daar buitengewoon opgetogen over. Dat was ook voorpaginanieuws van het Dagblad. Maar wat betekende dat? Dat die burgemeesters buitengewoon opgetogen zijn dat het burgerlijk wetboek ook in Drenthe geldt. Nou is dat misschien ook niet helemaal vanzelfsprekend… Nou ja, ik vertel u dit even om aan te geven hoe raar er tegen het recht wordt aangekeken, alsof het al niet geldt. Dat is buitengewoon bizar.

ja, die bestuurlijke bevoegdheden… Dit is maar een klein lijstje. Eigenlijk moet ik een student aan het werk zetten, dat wordt dan een prachtige scriptie, om allerlei bevoegdheden eens op een rij te zetten, wat speelt er zoal en hoe verhoudt het zich tot elkaar. Instemmingsbesluit hebben we het over gehad. Bouwvergunning, daar moet je dan aan allerlei eisen voldoen. Er is een wet met de afkorting WABO, Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht geregeld, als je iets wilt slopen vanwege scheuren en dergelijke, en gevaar, ook een vergunning nodig. Het komt ook voor dat een gebouw of een ander bouwwerk, of een erf gesloten wordt. Bijvoorbeeld ten gevolge van de woningwet. Panden, andere eigendommen kunnen worden onteigend, er kan ook subsidie worden verstrekt, enzovoor enzovoort, allemaal bevoegdheden en het zijn bevoegdheden van verschillende bestuursorganen, en het speelt hier allemaal.

Wat ik nu al meldt dat is dat het juridisch gezien, bestuursrechterlijk gezien om deze bevoegdheden gaat. Maar de Nationaal Coördinator Groningen krijgt geen van deze bevoegdheden. Maar hij gaat in dit kader wel van alles en nogwat doen.

Wat speelt er bij bestuurlijke bevoegdheden, zoals het college van B&W kán een sloopvergunning verlenen, of kán een erf afsluiten, dat soort bepalingen. Nou, daar zijn allemaal normen voor, hoe je zo’n bevoegdheid gebruikt, heel interessant is natuurlijk de nieuwe richtlijn “aardbevingsbestendig bouwen” die over, wat zal het zijn, twee jaar in het bouwbesluit komt. Een ander punt is dat als het bestuur een besluit neemt, dan moet dat op onafhankelijke en deskundige wijze gebeuren. Daar hoor ik ook wel rare verhalen over. Het komt bijvoorbeeld wel voor dat mensen namens de NAM een taxatie komen verrichten, en dat dan blijkt dat het pand gewoon echt bouwvallig is, dat het dus verstandig kan zijn om de boel af te sluiten. Dat wordt dan bericht aan het college van B&W want die heeft de bevoegdheid, dus een private belanghebbende informeert het bestuur, en het bestuur bekijkt dat rapport en nou ja misschien ook wel zelf een nader adviesje, dat valt dan ook op dat het rapport van de NAM veel uitvoeriger is dan het adviesje van het college zelf. En op die basis wordt dan een bestuursrechtelijk besluit genomen. Daar zie je een bepaalde verwevenheid waarbij je vraagtekens kunt plaatsen. En het wordt helemaal raar als dan zo’n rapport dan ook nog in het Engels is, want de bestuurstaal in de verhouding bestuursorgaan – burger, B&W – burger, dat is toch hier gewoon het Nederlands. Dus dat zijn rare dingen als u het mij vraagt. Daar gaan dingen door elkaar lopen.

Ja, er is ook nog een crisis- en herstelwet en de bedoeling van die wet was scheppen van werkgelegenheid. Daar komt weinig van terecht. Er worden steeds nieuwe projecten onder die wet geschoven. En intussen is er een negende tranche, een negende beslissing om bepaalde projecten onder de werking van die crisis- en herstelwet te schuiven. En daar is ook het aardbevinggebied Groningen genoemd. En ik heb even aangegeven om welke maatregelen het precies gaat. En dan ziet u eigenlijk dat er van alles onder valt, veiligheidsmaatregelen, preventieve maatregelen, waardevermeerderingsmaatregelen, verduurzaming, nou ja, kabels en van alles dat verlegd moet worden. Er valt heel veel onder. Wat ik niet weet is welke bevoegdheden er onder vallen, maar ik denk heel veel. Het vorige plaatje met al die bevoegdheden, ik denk dat nog veel meer bevoegdheden er onder vallen. En wat betekent dat? Die crisis- en herstelwet betekent, dat is misschien wel het belangrijkste, een voorrangsbehandeling door de Raad van State. Snel zaken behandelen, kortere termijnen, voorrang ook ten opzichte van andere zaken. Dat is belangrijk. Nou dat is ook helemaal niet verkeerd, ik denk ook dat u dat zo zult vinden. Uitsluiting beroepsrecht lagere overheden als het gaat om besluiten van de minister. Dan worden de lagere overheden buiten spel gezet. Of dat een probleem is weet ik eigenlijk niet. Nog één ding waar u zelf alert op moet zijn, als er een besluit is en de crisis- en herstelwet is van toepassing, in het algemeen is het zo als u een beroepsschrift schrijft, dan kunt u zeggen ik ga tegen dit besluit in beroep, en later geef ik u mijn argumenten wel, ik moet binnen zes weken in het algemeen beroep instellen en dan heb je soms wat meer tijd nodig om je verhaal goed op papier te zetten, dat kan normaal gesproken. Dat kan hier niet. Hier moet je echt binnen de zes weken je verhaal houden. Dus niet zoals dat heet pro forma beroep instellen. En wat ook niet kan en wat normaal gesproken wel kan is een beroepsschrift schrijven met een paar gronden er in, en later nog met nadere gronden komen. Dus hier, als u in dit kader moet procederen, meteen vol aan de bak. Dat is wel een belangrijke boodschap, want alles wat u niet meteen meldt, komt niet meer aan de orde. Dat heeft natuurlijk die snelle behandeling als achtergrond.

Nou over deze uitspraak (verwijzing naar projectiescherm? red) wil ik niet zo heel veel zeggen. Collega Brouwer heeft er al even aandacht aan geschonken. Ja die niet ontvankelijkheid van die fracties, dat stond natuurlijk van tevoren vast. Dat was duidelijk. Mij is opgevallen dat in die uitspraak er wel is stilgestaan bij natuurwetenschappelijke onzekerheden, daaraan zou je de gevolgtrekking kunnen verbinden dat je dan het voorzorgprincipe moet toepassen. Is niet gebeurd. Daar wordt misschien zo nog wat meer over gezegd. En die vermindering in Loppersum, nou ja, dat is praktisch niet zo heel belangrijk omdat er al een lage winnning was. Ik denk dat de rechter hier vooral een signaal heeft willen afgeven richting de minister, denk erom minister, uiteindelijk is er ook nog een rechter die er iets van kan vinden. Maar veel meer zegt deze uitspraak in deze voorlopige voorzieningsprocedure volgens mij niet.

En dan, ik noem het maar bemiddeling. Wat doet het bestuur nu eigenlijk? Dat hele “governance”-verhaal. Je kunt van alles doen. Je kunt met elkaar aan tafel zitten overleggen. Je kunt ook adviezen uitbrengen in de hoop dat degene die de bevoegdheid heeft zich aan je advies houdt. En je kunt ook echte bevoegdheden hebben. Dan neem je gewoon beslissingen over toekenning van geld. Over de vraag of iets gesloopt of gesloten moet worden. Dan heb je echte bevoegdheden. Er zijn allerlei taken zo voorstelbaar. De Dialoogtafel dat is gewoon een hele vreemde club. Want ja, juridisch hooguit een informele vereniging. Dat een aantal mensen op een gestructureerde wijze bij elkaar zit. Hoewel ze volgens mij niet eens een eigen bankrekening hebben. Vage taakstelling: “herstel van vertrouwen”. Geen bevoegdheden, ze zijn ook zeker geen bestuursorgaan. Het is gewoon een club mensen en neemt beslissingen en praat mee en ja, ook dat heeft wel invloed op de besteding van geld, met name geld van de NAM. Dus het is een hele rare mix van wat privaatrecht is en wat bestuursrecht is. En ja, soms werkt het heel goed hoor, maar als jurist wordt je er altijd ongemakkelijk van, want je vraagt je af, wie is bevoegd, wie is verantwoordelijk. Hoe zit het met de controle, transparantie, dat soort dingen. Dat is hier, als u het mij vraagt, gewoon zoek.

Nou ja dat is dan zo. Dat geldt ook voor het Loket Leefbaarheid. Volgens mij een beetje een onderdeel van de Dialoogtafel. Maar ja, als de Dialoogtafel niks is, dan is dat loket eigenlijk juridisch ook niks. En ook overigens vind ik die organisatie ronduit schimmig.

En dan onze grote vriend. Ik heb gezocht naar een beetje recente foto. Er zijn heel veel foto’s dat ie er ook goed uitziet. Maar dit was een mooie foto. En ja, wat gaat ie doen. Hij geeft leiding aan de overheidsdienst. Dat is een club van naar wat ik heb begrepen, 150 mannen en vrouwen. Hij staat onder verantwoordelijkheid van de minister. Dat is de formele relatie. Ik benadruk wel formeel hoor, want hoe het feitelijk in elkaar zit dat kan nog een heel ander verhaal zijn. En dat is natuurlijk interessant, wat zijn zijn taken? Nou ja, doen van voorstellingen, eh voorstellen. Er is een programma “Aardbevingsbestendig en Kansrijk Groningen”, daar zitten allerlei preventie- en waardevermeerderingsmaatregelen en dergelijke in. Dat loopt een beetje, er wordt voortgeborduurd op wat we nu al hebben aan programma’s. Dat heeft een nieuwe naam en een beetje aangepast. En hij moet wat voorstellen doen, en verder ook adviseren, coördineren, fasciliteren en bewaken van de uitvoering van dat programma. Maar hij heeft dus geen enkele bevoegdheid. Als u nog even weer dat plaatje voor ogen hebt met al die bevoegdheden, maar dat zijn er tientallen meer bevoegdheden, bevoegdheden van de minister, van de provincie, veel bevoegdheden van gemeentebesturen. Hij moet daar van alles van vinden, en coördineren en bemiddelen, en weet ik veel wat.

Wat betekent dat? Dat hij het helemaal van zijn gezag en handigheid moet hebben. En ja, op zichzelf is het een buitengewoon capabele man als u het mij vraagt. Als je al iemand wilt hebben, statuur enzovoort, die dit zou kunnen, dan kom je denk ook vrij snel bij zo iemand uit. Het kan ook heel goed gaan werken, maar als dingen mis gaan, is ook hier de vraag, wie is nou waar voor verantwoordelijk? Ook in de relatie van er worden voorstellen gedaan over besteding van de gelden van de NAM, en dan zie je ook weer publiek en privaatrecht door elkaar lopen en de verantwoordingsrelaties onduidelijk worden. Als het allemaal goed gaat is het mooi, als het niet goed gaat dan is het wel heel ingewikkeld. En dat heeft men ook best in de gaten, ik denk dat men heeft gedacht de termijn is kort en wij moeten nu niet meteen weer beginnen met een ingewikkelde juridische regeling maken. Er zal wel nagedacht worden over of je bepaalde bevoegdheden van bijvoorbeeld college van B&W hier in deze regio moet mandateren aan de Nationaal Coördinator. Ook dat is een ingewikkeld verhaal want de ene gemeente zou het zus kunnen doen en de andere zo, waardoor je rechtsongelijkheid tussen de gemeenten krijgt. Wat de mensen misschien niet goed begrijpen. Daar wordt wel verder over nagedacht hoe dat moet. Het komt er toch een beetje op neer dat het een soort voortzetting is van de Dialoogtafel. Maar dan enorm opgeschaald. Ik heb me nog afgevraagd wat moeten die 150 mannen en vrouwen nu gaan doen. A, waar haal je ze vandaan? Nou ja, bij de Belastingdienst zijn er straks misschien wel gegadigden. Maar wat gaan ze precies doen? Eigenlijk wat op departement en de provincie en de gemeenten nu wordt gedaan rond deze problematiek. Die mensen brengt men wat bij elkaar en dan worden daar dingen bedacht op zo’n bureau die dus betrekking hebben op bevoegdheden van instanties die heel ergens anders zitten. Dat is en blijft een lastig verhaal. En wat verder zo is, de Dialoogtafel blijft bestaan, dat staat ook met zoveel woorden in het instellingbesluit voor de Nationaal Coördinator Groningen. Alleen zitten daar dan niet meer de bestuursorganen aan tafel, zo is de gedachte, maar alleen maatschappelijke instanties en de taak blijft, vertrouwen weer herstellen.

Paar conclusies: het is maar blijft ook een zeer ingewikkelde organisatie. Ook als de Nationaal Coördinator er komt. Dat heeft te maken met, hij heeft vage taken, een belangrijke taak met heel veel mensen te maken met wie ie moet spreken. Maar hij heeft vooralsnog geen enkele juridische bevoegdheid, dus hij moet het helemaal hebben van zijn gezag, moet mensen kunnen overtuigen. Ja, overheid en NAM kunnen oncontroleerbaar in zo’n setting volgens mij door elkaars bevoegdheden gaan lopen. Dat wil ik ook nog benadrukken. Dit is allemaal opgezet om mensen recht te doen. Maar dat mag nooit betekenen dat je de rechter daarmee moeilijk toegankelijk houdt want toegang tot de rechter is een zelfstandig recht, dat moet zowiezo altijd verzekerd zijn. En waar de uitdaging dan voor het bestuur zit, is, met zo’n governance-achtig iets, het zo organiseren dat het bestuur de burgers meer te bieden heeft, inhoudelijk minstens zo veel te bieden heeft als wat je bij de rechter kunt krijgen, en ook dat je dat veel vlotter realiseert als overheid. Nou, daarmee moeten we de heer Alders denk ik sterkte wensen. En daarbij wou ik het laten.